« La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi »⁽¹⁾. À ce titre, la liberté d’expression a été reconnue comme une liberté fondamentale par le juge constitutionnel ⁽²⁾.

Protégé par la constitution, ce droit s’applique également aux élus locaux à l’occasion de leur mandat.

Le droit d’expression des élus pendant le Conseil municipal

Participation aux débats

Le principe est le droit d’expression des conseillers municipaux au cours des séances sur les questions portées à l’ordre du jour et mises en discussion ⁽³⁾. Ce droit s’exerce sous le contrôle du pouvoir de police de l’assemblée du maire.
Le temps de parole doit être :
– apprécié raisonnablement par le président de la séance pendant la réunion du conseil ;
OU
– fixé par le règlement intérieur, sans restreindre toutefois de manière excessive le droit d’expression ⁽⁴⁾.

Les questions orales

Conformément à l’article L.2121-19 du code général des collectivités territoriales (CGCTCode Général des Collectivités Territoriales. ), les conseillers municipaux ont le droit d’exposer en séance du conseil des questions orales. Celles-ci sont néanmoins limitées aux questions ayant trait aux affaires de la commune.
Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur du Conseil municipal fixe les modalités pratiques de ces questions (fréquence, règles de présentation et d’examen des questions).
La mise en œuvre de ce droit d’expression peut être limitée pour tenir compte notamment de la nature et du nombre de questions inscrites à l’ordre du jour.
Les réponses du maire (orales ou écrites) ne constituent pas des décisions. À ce titre, elles n’ont pas à être transmises au représentant de l’État ⁽⁵⁾.

🔗 Voir aussi : L’encadrement des questions orales et écrites du Conseil municipal

Le droit de proposition

La convocation du conseil municipal est faite par le maire et doit être accompagnée d’un ordre du jour qu’il détermine, en application de l’article L.2121-10 du CGCTCode Général des Collectivités Territoriales. .
Néanmoins, la jurisprudence administrative a reconnu aux conseillers municipaux le droit de proposer au conseil municipal l’examen de toute affaire entrant dans les compétences de celui-ci ⁽⁶⁾.
Ce droit doit, en tout état de cause, s’exercer dans le respect du délai de convocation.
Si le choix des questions portées à l’ordre du jour des séances du conseil municipal relève d’un pouvoir discrétionnaire du maire, l’exercice discrétionnaire de sa compétence ne doit pas porter une atteinte excessive au droit d’expression des élus au travers des propositions des conseillers municipaux. Ainsi, le juge peut exercer un contrôle des motifs du refus opposé par le maire à la demande d’inscription d’une affaire à l’ordre du jour.
Par exemple, la cour ayant constaté que les questions concernées, qui portaient sur des modifications du règlement intérieur, ne présentaient pas un caractère dilatoire ou abusif, la décision de refus d’inscription à l’ordre du jour a été regardée comme ayant porté atteinte de manière excessive aux droits que l’intéressé tenait de son mandat de conseiller municipal de la commune ⁽⁷⁾.

Le droit d’amendement

Le droit d’amendement est un principe fondamental du fonctionnement du Conseil municipal.
Ce droit donne la possibilité de proposer des modifications aux délibérations du conseil. Il est inhérent au pouvoir de délibérer :

• Ce droit appartient donc à chaque élu local.
• Ce droit ne s’exerce qu’à l’égard des délibérations portées à l’ordre du jour.

Le Conseil municipal peut réglementer ce droit, dans son règlement intérieur, sous réserve de ne pas porter atteinte à son exercice effectif ⁽⁸⁾.

La jurisprudence a précisé les modalités d’exercice du droit d’amendement :

• Un amendement doit être présenté par écrit au Conseil municipal ⁽⁹⁾.
• Le dépôt d’un amendement peut se faire avant la séance ou en séance du Conseil municipal ⁽¹⁰⁾.
• Plusieurs conseillers municipaux peuvent être signataires d’un amendement.
• Un amendement peut être déposé au nom d’un groupe.
• Plusieurs amendements peuvent être déposés par délibération.
• Un amendement doit être présenté et justifié oralement par son auteur ou son rapporteur ⁽¹¹⁾.
• Le dépôt éventuel de sous-amendements est possible ⁽¹²⁾.
• L’ examen des amendements doit se faire avant le vote sur le projet de délibération concerné ⁽¹³⁾.
• Le maire ne peut pas refuser de mettre un amendement en discussion, et le Conseil municipal a l’obligation d’examiner tout amendement concernant un projet de délibération inscrit à l’ordre du jour.
• Après discussion, le Conseil municipal décide si un amendement peut être voté ou renvoyé en commission.
• Si un amendement est renvoyé en commission, l’adoption de la délibération à laquelle il est lié doit également être reportée.
• Si un amendement n’est pas renvoyé en commission, il doit être voté avant que la délibération principale ne soit mise en délibéré.
• Chaque amendement ne doit pas nécessairement faire l’objet d’un vote distinct ⁽¹⁴⁾.

🔗 Voir aussi : Le droit d’amendement en conseil municipal

Le droit d’expression dans les publications municipales des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale

L’article L. 2121-27-1 du CGCTCode Général des Collectivités Territoriales. prévoit que « dans les communes de 1000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l’expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. Les modalités d’application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal. »
La jurisprudence considère que ces règles s’appliquent, quel que soit le support de communication communale, dès lors qu’y sont diffusées des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal. Cela concerne tant le bulletin d’information municipal sous format papier ou numérique que toute communication sur le site internet de la commune ou sur les comptes communaux sur les réseaux sociaux (Facebook, X et autres).

Le bulletin d’information municipal

Le bulletin d’information municipal rend compte de l’action politique et des projets municipaux.
Il peut être accessible sous format papier et/ou internet.
Il est un élément de communication institutionnelle et ne peut pas être utilisé comme un élément de propagande électorale au profit du maire. Ainsi, un espace doit être réservé aux élus de l’opposition.
Seules sont concernées les publications qui rendent compte des réalisations du Conseil municipal ⁽¹⁵⁾, et ne se limitent pas à des renseignements pratiques sur la commune.
Il n’existe pas de règles précises sur l’importance de l’espace réservé. Néanmoins, la jurisprudence indique que ce dernier doit être suffisant, c’est‑à‑dire proportionnel au support et équitablement répartie entre les différentes tendances de l’opposition ⁽¹⁶⁾.

Les autres supports

La commune peut utiliser d’autres supports que le bulletin municipal pour diffuser des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal (site internet, réseaux sociaux).
Le règlement intérieur doit également définir les modalités d’expression adaptées aux nouveaux supports de communication.
Par exemple : le juge administratif a rappelé que la page Facebook d’une commune pouvait constituer un outil de diffusion des réalisations et de la gestion du conseil municipal, compte tenu des publications produites ⁽¹⁷⁾.
Il est à noter que cette décision s’inscrit dans la lignée de la jurisprudence du Conseil d’État, lequel a notamment jugé que la loi imposait également qu’un espace soit réservé aux élus minoritaires sur les publications du site internet de la commune lorsqu’y sont diffusées des informations générales sur les réalisations et la gestion du conseil ⁽¹⁸⁾.

Les modalités d’encadrement de l’expression des élus

Le respect des règles légales et du règlement intérieur du Conseil municipal

L’expression sur les affaires communales doit être exercée par leurs titulaires dans le respect des règles fixées par le Code Général des Collectivités Territoriales, par le code électoral (notamment l’article L.52-1 du code électoral qui interdit, dans les six mois précédant une élection générale, toute campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin), par la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse (voir notamment le chapitre IV relatif aux infractions en la matière), mais aussi par le règlement intérieur du Conseil municipal.

Les limites à l’expression dans le cadre des pouvoirs de police de l’assemblée et des fonctions de directeur de publication du maire

Police de l’assemblée

Au titre de la police de l’assemblée, le maire peut faire expulser de l’auditoire ou arrêter tout individu qui trouble l’ordre, y compris par ses propos. Si les propos injurieux ou diffamatoires sont constitutifs d’un crime ou d’un délit, il en dresse un procès-verbal et le procureur de la République en est immédiatement saisi (article L.2121-16 du CGCTCode Général des Collectivités Territoriales. ).
Dans le cadre de la police de l’assemblée, le maire est également responsable de la sérénité des débats et du bon fonctionnement de l’assemblée, à ce titre, il peut, par exemple, faire cesser un discours qui dépasse les limites de temps fixées par le règlement intérieur ou une prise de parole sans rapport avec les affaires en débat ou retirer la parole à un conseiller qui abuserait de la liberté d’expression ⁽¹⁹⁾.
Comme tout pouvoir de police, il convient qu’il soit exercé avec discernement et proportionné au trouble qu’il est destiné à faire cesser. À ce titre, en cas de recours, le juge administratif s’assurerait de la bonne conciliation entre la police du conseil municipal et la liberté de parole des conseillers municipaux.

Direction de la publication

Le maire a un devoir de vérification et de surveillance des propos insérés ou diffusés dans un média (quel qu’en soit le support) dont il est directeur de la publication ⁽²⁰⁾.
Une action préventive du maire, directeur de la publication, par une demande de modification des propos litigieux ou un refus de les publier, peut toujours être envisagée s’il estime que ces propos sont de nature à constituer, notamment, une provocation aux crimes et délits, un délit contre la chose publique ou des personnes tels que punis par les dispositions du chapitre IV de la loi du 29 juillet 1881 ⁽²¹⁾.

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Notes

(1) Article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.

(2) Conseil constitutionnel, n°84-181 DC du 10 et 11 octobre 1984.

(3) Conseil d’État, n°56575 du 25 mai 1988,commune de Caluire-et-Cuire.

(4). Ainsi, par exemple, le juge a considéré qu’un règlement intérieur limitant les interventions des conseillers à 6 minutes, méconnaissait le droit à l’expression des conseillers municipaux – Cours Administratives d’Appel de Versailles, n°02VE02420 du 30 décembre 2004, Commune de Taverny.

(5) Réponse ministérielle n°44364 au député André THIEN AH KOON, publiée au Journal Officiel de l’Assemblée Nationale, le 16 décembre 1996.

(6) Conseil d’État, 22 juillet 1927, BAILLEUL ; Conseil d’État, 10 février 1954, CRISTOLFE, cités dans la réponse ministérielle au Sénateur MASSON, publiée au JO Sénat le 7 janvier 2010 sous le n°09457.

(7) Cours Administrative d’Appel de Marseille, n°07MA02744 du 24 novembre 2008, commune d’Orange.

(8) Cours Administrative d’Appel de Nancy, N°97NC02102 du 4 juin 1998, Ville de Metz.

(9) Tribunal administratif de Lyon, N° 2304299 du 22 octobre 2024.

(10) Il n’est pas possible de mettre en place un dispositif renvoyant à l’examen par une commission d’un amendement soumis directement au conseil municipal lors d’une séance. Cours Administrative d’Appel de Nancy, N°97NC02102 du 4 juin 1998, Ville de Metz. précitée.
Comme il n’est pas possible de subordonner la recevabilité d’un amendement par un délai minimum de son dépôt, par écrit, au maire. Cette subordination rendant irrecevable tout amendement soumis directement au Conseil municipal. Tribunal Administratif de Strasbourg, n° 03-02496 du 19 décembre 2003, Ville de Schiltigheim .

(11) Cours Administrative d’Appel de Paris, n°10PA06066 du 12 janv. 2012, Ville de Paris.

(12) Cours Administrative d’Appel de Paris, n°96PA01170 du 12 févr. 1998, Conseil général de l’Essonne.

(13) Cours Administrative d’Appel de Nancy, N°97NC02102 du 4 juin 1998, Ville de Metz. précitée.

(14) Conseil d’État, n°138778 du 29 juillet 1994, communauté urbaine de Lyon.

(15) Cours Administrative d’Appel de Versailles, n°04VE03177 du 8 mars 2007, commune du Vésinet.

(16) Tribunal Administratif de Nice, ordonnance des référés, ville de Menton, 15 décembre 2008.

(17) Tribunal Administratif de Lyon, n°2100763 du 16 septembre 2021.

(18) Conseil d’État,n°451097 du 14 avril 2022, commune de Willems.

(19) Conseil d’État, n°70085 du 22 mai 1987, Commune de Caluire-et-Cuire.

(20) Cour de Cassation, Chambre criminelle n°01-86908 du 22 octobre 2002, Cass. Crim. n°01-81390 du 27 novembre 2001, Cass. Crim. n°85-94458 du 8 juillet 1986.

(21) Réponse du ministre de l ’Intérieur à la question écrite du sénateur Hervé MAUREY, n°01290, publiée dans le JO Sénat du 25/04/2013 – page 1354.